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Beteiligungsrechte: Die Aarhus-Konvention gibt der Umwelt eine Stimme

Beitrag der EnergieAgentur.NRW

Bürgerinnen und Bürger sollen sich aus Umweltschutzgründen in Entscheidungsfindungen und Planungsverfahren einbringen können, zum Beispiel beim Netzausbau oder bei der Zulassung von Windenergieanlagen. © Reginal/Pixabay

Die Aarhus-Konvention ist in diesem Jahr 20 Jahre alt geworden. Der völkerrechtliche Vertrag gilt als Grundstein für die aktive Beteiligung der Zivilgesellschaft in Sachen Umweltschutz. Er verleiht auch Bürgerinnen und Bürgern in Deutschland ein Informations- und Mitspracherecht. Eine Broschüre des Umweltbundesamtes erklärt, wie diese Rechte konkret aussehen und auf welchen Wegen Bürger der Umwelt eine Stimme verleihen können.

In diesem Jahr vor 20 Jahren wurde in der dänischen Hafenstadt Aarhus der Grundstein für die Beteiligung der Öffentlichkeit an Behördenentscheidungen im Umweltschutz gelegt. Mehr als 30 Staaten haben dort am 25. Juni 1998 das „Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten“ geschlossen: die Aarhus-Konvention. Sie schreibt erstmals völkerrechtlich verbindlich jeder Person Rechte im Umweltschutz zu und setzt Mindeststandards für den Zugang zu Umweltinformationen sowie Beteiligungs- und Klagemöglichkeiten. Bürgerinnen und Bürger sollen sich aus Umweltschutzgründen in Entscheidungsfindungen und Planungsverfahren von Behörden und Ämtern einbringen können – sei es bei der Zulassung einzelner Bauwerke wie Müllverbrennungsanlagen oder Windenergieanlagen, beim Ausbau von Autobahnen und dem Stromnetz oder dem Betrieb von Atomkraftwerken.

Absicht der Vertragsväter war es, umweltrelevante Verfahren durch das Einbringen von externem Sachverstand in der Sache zu verbessern, ihre Akzeptanz durch Transparenz zu steigern, und den späteren Vollzug von Normen und Entscheidungen durch eine gerichtliche Überprüfbarkeit zu stärken. Dieses Bestreben gründet auf einer zentralen Leitlinie der Umweltpolitik in Europa: dem Vorsorgeprinzip. Demnach sorgt der Gesetzgeber dafür, dass Gefahren für die Umwelt erst gar nicht entstehen, indem er entsprechende Rechtsgrundlagen schafft, die möglichen Umweltschäden vorbeugen sollen.

Information, Partizipation und Rechtsschutz als Grundprinzipien
Deutschland hat den Völkerrechtsvertrag im Jahr 2007 unterzeichnet und die Vorgaben der Aarhus-Konvention im deutschen Recht umgesetzt. Eine Broschüre des Umweltbundesamtes stellt anlässlich des Jubiläumsjahres die drei Säulen der Bürgerbeteiligungsrechte – Zugang zu Umweltinformationen, sowie Beteiligungsmöglichkeiten und Klagerechte – vor und beschreibt ausführlich, welche Gesetze der Öffentlichkeit diese Rechte einräumen und wie sie ausgeübt werden können.

Zugang zu Umweltinformationen
Das Umweltinformationsgesetz (UIG) des Bundes und die Landesumweltinformationsgesetze geben Bürgerinnen und Bürgern wie auch Umweltverbänden die Möglichkeit, von der Verwaltung Informationen über umweltrelevante Vorhaben zu verlangen. Zum Beispiel: Ist das Trinkwasser aus der Leitung wirklich gesundheitlich unbedenklich? Überschreitet die Windenergieanlage am Ortsrand die vorgeschriebenen Lärmschutzwerte? Informationspflichtig sind alle Behörden sowie bestimmte private Unternehmen, soweit sie öffentliche Aufgaben mit Umweltbezug wahrnehmen und dabei unter der Kontrolle von Behörden stehen. Anträge können schriftlich, per E-Mail oder mündlich gestellt werden. Es muss deutlich werden, welche Informationen gewünscht werden und in welcher Form – von der schriftlichen Auskunft bis zur Akteneinsicht. Ein Antrag kann nur ausnahmsweise in den gesetzlich abschließend festgelegten Fällen abgelehnt werden.

Neben dem Recht der Bürgerinnen und Bürger auf umweltrelevante Informationen, ist der Staat verpflichtet, umweltbezogene Daten – Statistiken, Zustandsberichte, Zahlen aus der Umweltwirtschaft, Pläne und Programme – zu veröffentlichen. Dazu gehören Online-Datenbanken wie das neue UVP-Portal, das bundesweit über laufende Umweltverträglichkeitsprüfungen informiert, oder das Geoportal, das ermöglicht, Geodaten aus unterschiedlichen öffentlichen Einrichtungen aller Verwaltungsebenen zu suchen und zu visualisieren. Auch die Bundesländer stellen entsprechende Informationen zur Verfügung. In Nordrhein-Westfalen sind beispielsweise Geodaten über ein entsprechendes Landesportal einzusehen. Ferner gibt der Energieatlas NRW des Landesamtes für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Auskunft über alle relevanten Daten zum Ausbau der Energiewende.

Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren im Umweltschutz
Regelungen zur Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Zulassung von umweltrelevanten Vorhaben hat der Gesetzgeber schon vor der Aarhus-Konvention mit dem Bundesimmissionsschutzgesetz (BImSchG) ermöglicht. Weitere Vorgaben zur Beteiligung der Öffentlichkeit sind im Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) und im Gesetz zur Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) verankert. Zusätzlich wurde das Öffentlichkeitsbeteiligungsgesetz geschaffen. Ziel ist eine frühzeitige Beteiligung der betroffenen Öffentlichkeit. Sie soll sich äußern können, den Behörden zusätzliche Informationen an die Hand geben oder in Planungsverfahren eingebunden werden, um so eine breite und letztlich bessere Entscheidungsgrundlage zu erreichen. Dabei geht es nicht nur um die Beteiligung an Entscheidungsverfahren zur Planung und Zulassung einzelner Infrastrukturvorhaben oder Industrieanlagen wie Autobahnen, Stromtrassen oder Müllverbrennungsanlagen und Windparks. Auch bei der Ausarbeitung von umweltbezogenen Plänen und Programmen wie Bebauungs- und Flächennutzungsplänen oder Luftreinhalteplänen sollen Bürgerinnen und Bürger Mitsprachemöglichkeiten haben. In vielen Bundesländern gilt das auch für die Ausweisung von Schutzgebieten für den Natur- oder den Gewässerschutz.

Klagerechte in Sachen Umweltschutz
Privatpersonen können ihr Auskunftsrecht auf Umweltinformationen notfalls auch gerichtlich durchsetzen. Das schreibt die Aarhus-Konvention vor. In der Praxis bedeutet das: Wird ein Antrag auf umweltrelevante Information abgelehnt oder nicht richtig behandelt, kann gegen den ergangenen Ablehnungsbescheid Widerspruch bei der zuständigen Behörde eingelegt werden. Bleibt diese Prüfung erfolglos, kann das Verwaltungsgericht eingeschaltet werden.

Darüber hinaus stellt die Aarhus-Konvention auch auf den besseren Vollzug des Umweltrechts ab. So können beispielsweise Nachbarn einer Anlage eine behördliche Überprüfung dann gerichtlich erzwingen, wenn der Betrieb gegen Rechtsvorschriften verstößt, die auch dem Schutz der Gesundheit der Nachbarn dienen. Darüber hinaus hat der deutsche Gesetzgeber mit dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz aus dem Jahr 2006 Umweltschutz- und Naturschutzvereinigungen die Möglichkeit eingeräumt, gegen Rechtsverstöße in letzter Instanz auch gerichtlich vorzugehen und Verwaltungsentscheidungen bei besonders umweltrelevanten Vorhaben auf ihre Rechtsmäßigkeit hin prüfen zu lassen. Umweltschützer werten dieses Verbandklagerecht als großen Fortschritt. Denn anders als es sonst im deutschen Recht der Fall ist, müssen Umweltvereinigungen damit keine Verletzung eines eigenen subjektiven Rechts – wie Gesundheit oder Eigentum – geltend machen. Sie können ihrer Gemeinwohlorientierung folgend, sozusagen als „Anwalt der Umwelt“, gegen die Verletzung von objektivem Recht vorgehen. Seit einer umfassenden Reform des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes im Jahr 2017 wurde die Verbandsklagebefugnis erweitert: Sie gilt auch für die verwaltungsgerichtliche Überprüfung behördlicher Pläne und Programme, die einer strategischen Umweltprüfung bedürfen. Anders als bei besonders umweltrelevanten Vorhaben ist das Klagerecht in diesen Fällen auf die Einhaltung solcher Vorschriften beschränkt, die dem Umweltschutz dienen.

Berichterstattung über die nationale Umsetzung der Aarhus-Konvention
Die Vertragsparteien der Aarhus-Konvention legen regelmäßig einen Bericht über die nationale Umsetzung der Bestimmungen der Konvention vor. Über die vorgelegten Berichte beraten Vertragsstaatenkonferenzen der Aarhus-Konvention, die sich alle drei Jahre treffen. Der letzte Fortschrittsbericht der Bundesregierung ist 2016 erschienen. Umweltverbände kritisieren, dass die Bundesregierung die Vorgaben der Aarhus-Konvention nur unzureichend umsetzt und fordern Gesetzesnachbesserungen. Noch bestünden zu viele Schlupflöcher. Zuletzt stand die Gesetzesinitiative des Bundesverkehrsministeriums zur Planungsbeschleunigung in der Kritik, das die Planungs- und Genehmigungsverfahren beim Aus- und Neubau von Verkehrsinfrastruktur beschleunigen soll. Anfang November wurde der Gesetzesentwurf vom Bundestag beschlossen. Vorgesehen ist unter anderem, künftig im Planfeststellungsverfahren auf einen Erörterungstermin zu verzichten. Experten sehen darin nur einen marginalen Zeitgewinn und fürchten, dass damit die notwendigen Arbeiten zur Vorbereitung des Termins wegfallen, die aber letztlich für die Entscheidungsfindung am Ende doch notwendig seien.

Heute haben 47 Vertragsparteien, darunter die Europäische Union (EU) selbst und alle EU-Mitglieder, die Aarhus-Konvention unterzeichnet und durch verschiedene Maßnahmen in nationales Recht umgesetzt. Die Vertragsstaaten treffen sich regelmäßig, um über die Ausrichtung der Arbeit der Konvention und deren Umsetzung zu beraten. Diese Arbeit unterstützt ein Sekretariat, das bei der Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen (UNECE) in Genf angesiedelt ist.

Weiterführende Information:
Umweltbundesamt (2018): Was bringt Ihnen die Aarhus-Konvention. Beteiligungsrechte im Umweltschutz

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